Una mirada 40 años atrás: la Ley General de Sanidad nació sin consenso

A pocos días de que se cumplan 40 años de su publicación en el Boletín Oficial del Estado (BOE), nadie parece dudar de que la Ley General de Sanidad fue el gran hito en el que se asentó el Sistema Nacional de Salud tal y como lo conocemos hoy. Pero su aprobación definitiva en el Congreso allá por marzo de 1986 no fue fruto de un apoyo unánime, ni mucho menos. No en vano, el texto hubo de superar cinco enmiendas de devolución al Gobierno, tres a la totalidad con texto alternativo y tres vetos del Senado. Desde que se celebró el primero de esos debates en el Congreso hasta que la ley, con las distintas enmiendas acordadas, recibió su visto bueno final, pasó casi un año.

En lo que sí hubo consenso desde el principio, y así lo manifestaron en varias ocasiones los diputados y senadores, fue en que era necesario impulsar una nueva ley para reformar el sistema sanitario español. La ley vigente en esa época era la de Bases de Sanidad, que databa de 1944. Según resumiría en marzo de 1986 el diputado socialista Marcelo Palacios, el panorama era el de una “estructura sanitaria heterogénea y disfuncional” con “varias redes inconexas y de distinta financiación y proceder” como el Insalud, las diputaciones, los municipios, la Cruz Roja y “un buen número de mutualidades”. Todo ello había derivado en “injustas desigualdades asistenciales” con las que había que terminar.

Cinco enmiendas a la totalidad en su primer debate en el Congreso

El Proyecto de Ley General de Sanidad fue objeto de debate en el pleno del Congreso por primera vez el 11 de junio de 1985. El entonces ministro de Sanidad, Ernest Lluch, lo definió como una iniciativa que extendía la sanidad “a todos los ciudadanos”. Defender el texto elaborado por el Gobierno, dijo, era “conseguir en un Estado democrático” tal y como constaba -y consta- en el prefacio de la Constitución: “No solamente queremos construir una sociedad democrática, sino que queremos construir una sociedad democrática avanzada”.

No obstante, el proyecto se enfrentó aquel día a cinco enmiendas de devolución al Ejecutivo. Llevaban la firma de Alianza Popular, PNV, Minoría Catalana, Centro Democrático y Social (CDS) y Euskadiko Ezkerra. Llama la atención el futuro negro que auguraba a la ley José Manuel Romay Beccaria, diputado de Alianza Popular que, con el tiempo, acabaría siendo primer ministro de Sanidad de la era Aznar al frente del Gobierno: “Lo primero que lamentamos es que el proyecto venga aquí sin ese consenso de las fuerzas políticas, sin ese respaldo de las fuerzas sociales, sin esa asunción por los profesionales que van a tener que aplicar la ley, sin lo cual, de antemano, está condenada al fracaso”.

Para Romay, el problema no estaba en la “necesidad” de la reforma, sino en el “sentido” propuesto por el Ejecutivo socialista. El popular criticó el “doble centralismo” del proyecto, a favor del Estado y, a la vez, de las comunidades autónomas, pero “sin contar con ellas, formalmente al menos”. También denunció la restricción a la “libertad” ajena a “la intervención estatal o gestión burocratizada”. A su juicio, la “libertad real” sólo podía existir cuando, en un área concreta, un paciente pudiera elegir “entre opciones diferentes”.

“En cuanto a la posibilidad de ejercer la libertad fuera del sistema, la ley elimina en la práctica cualquier posibilidad de concertación con instituciones regidas por la iniciativa privada, o la dificulta hasta extremos que la hace, o la va a hacer, muy complicada”, añadió. Esa fue, de hecho, una de las grandes bases argumentales en las que Alianza Popular fundamentó sus reiteradas oposiciones al proyecto de ley, tanto en el propio Congreso como en el Senado.

Las enmiendas de devolución de PNV, Minoría Catalana y Euskadiko Ezkerra pivotaron en torno al riesgo de que las comunidades autónomas perdieran parte de sus competencias. Cabe recordar que Cataluña y el País Vasco tenían estatuto de autonomía desde 1979. “Muchos aspectos de la ley coartan o limitan la libertad de las comunidades autónomas en aspectos cuya decisión no puede ser indiscriminada para todo el territorio del Estado”, expuso, por ejemplo, Joaquím Molins i Amat, de Minoría Catalana. En el caso de CDS, Agustín Rodríguez Sahagún lamentó que el proyecto presentado no supusiera “una auténtica reforma” del sistema: “Ni cumple el mandato constitucional del artículo 43, ni va a permitir las prestaciones en un nivel de igualdad efectiva, ni va a corregir los desequilibrios regionales, ni va a fomentar la participación ciudadana, ni cambia el sistema de financiación”.

Tres textos alternativos para tumbar la firma del PSOE

El PSOE hizo valer su mayoría absoluta para tumbar todas las enmiendas, y lo mismo ocurrió al día siguiente, cuando el debate regresó al pleno de la Cámara Baja con otras tres enmiendas a la totalidad, esta vez con texto alternativo, de Alianza Popular, Minoría Catalana y el PCE, a través del Grupo Mixto. En este último caso, Fernando Pérez Royo censuró el proyecto legislativo asegurando que abandonaba “la idea de un sistema público” para optar “por un sistema mixto, al integrar entidades privadas”. “No garantiza la gratuidad del uso, existiendo una financiación a través de cuotas y tasas y, lo que es más grave, manteniendo un sistema prácticamente decimonónico de beneficencia”, razonó.

Por parte del Gobierno, el socialista Eduardo Martín Toval ya había cargado especialmente el día previo contra la propuesta alternativa de Alianza Popular, que, según dijo, respondía a “ideas matrices diferentes, privatizadoras, asistenciales, no prevencionistas” y “medicinistas”, sin “un concepto integral de la salud”. Ese medicocentrismo fue una de las mayores críticas del PSOE a las pretensiones del Grupo Popular, tal y como quedó claro durante el posterior debate de enmiendas en la Comisión de Política Social y Empleo.

El debate del dictamen en la Comisión y en el pleno

Fue entre los días 8 y 9 de octubre. Manuel Núñez Pérez, del Grupo Centrista, acusó al PSOE de no querer renunciar a “determinadas exageraciones demagógicas” o “electoralistas” de “cuando eran oposición”. En línea con parte del argumentario de Alianza Popular, el exministro de Sanidad con Leopoldo Calvo Sotelo -que, de hecho, acabaría formando parte del Partido Popular- abogó por suprimir la palabra “pública” en el articulado de la ley para hablar de “asistencia sanitaria”, a secas, para “toda la población española”: “La ley […] les ha salido a ustedes más estatista de la cuenta, por lo tanto, es mala para la organización de la sanidad”.

La Comisión acabó rechazando esa enmienda. Tras el debate del resto de propuestas, el dictamen del proyecto legislativo quedó aprobado el 9 de octubre. El texto no llegó al pleno del Congreso hasta el 31 de octubre. El 7 de noviembre se dio luz verde al articulado y a la exposición de motivos tras el rechazo a las enmiendas que habían quedado vivas de Alianza Popular, PNV, Minoría Catalana, CDS, Euskadiko Ezkerra, ERC y PCE. Sí que se aprobaron dos enmiendas transaccionales del PSOE, una pactada con el PCE y otra con el PNV. El 12 de noviembre estaba prevista la votación final y de conjunto de la ley, pero, antes de que llegara ese día, la Junta de Portavoces acordó por unanimidad desglosar del proyecto varios artículos para impulsar una ley orgánica distinta sobre Medidas Especiales en materia de Salud Pública, que fue aprobada en pleno por 192 votos a favor, 65 en contra y 15 abstenciones.

Penúltimo escollo en el Senado con tres vetos

El proyecto de Ley General de Sanidad pasó al Senado para superar su penúltimo filtro. Para entonces, de las 674 enmiendas presentadas inicialmente al texto, ya se habían retirado unas 200 gracias a acuerdos para transaccionarlas. Pero aún quedaban vivas cerca de 500, según expuso en el pleno de la Cámara Alta el socialista Rafael Vallejo Rodríguez, médico de profesión.

En principio, se presentaron cinco vetos a la ley, pero el Grupo Vasco y el de Cataluña al Senado los retiraron tras alcanzar sendos pactos con el Gobierno. Alianza Popular, el PCE a través del Grupo Mixto y el senador de Alianza Popular Félix López Hueso, de forma individual, defendieron los suyos durante el 26 de febrero de 1986.

En nombre de Alianza Popular, Vicente Mateos acusó al Ejecutivo de alentar una “estatalización masiva y progresiva de la sanidad”. El senador se quejó de que la alusión a la sanidad privada se limitaba en la ley a sólo cinco artículos, de los que dos eran “una reproducción exacta de la Constitución” y tres se ocupaban “únicamente” de los conciertos con las administraciones públicas. El resultado de ese y otros aspectos era, en su opinión, “una ley politizada y partidista”, algo de lo que tenía que “huir” la sanidad.

Ángel Luna, del PSOE, le replicó indicando que el texto alternativo del Grupo Popular se basaba en un “modelo absolutamente medicalizado” que pugnaba “abiertamente” contra las “concepciones epistemológicas” vigentes entonces en la OMS. El socialista culpó a los populares de estar “anclados en la epidemiología del siglo XIX, que establecía clarísimamente que había sólo un agente provocador de las enfermedades” y en el que “el problema era la asistencia”.

Según Luna, la nueva ley dirigía el foco hacia la prevención frente al “negocio” sanitario: “Lógicamente, el negocio en la sanidad está con los enfermos, no con los sanos y, por lo tanto, si hay que primar el negocio, el negocio es curar a los enfermos, que se elimine de la ley la prioridad para la promoción de la salud, para la prevención de la enfermedad y para los estudios epidemiológicos”.

Rafael Fernánez-Piñar, del PCE, dijo lamentar que el PSOE hubiera reculado en determinados aspectos con los que su partido sí coincidía en primera instancia. Para el senador comunista, el texto que ahora se debatía no era el que España necesitaba, entre otras cosas, porque no garantizaba “el derecho a la protección de la salud”.

También criticó que no se tuvieran en cuenta medidas “extrasanitarias” e “intersectoriales” vinculadas a la economía, la vivienda y la cultura para promocionar “la salud en su conjunto”. Sin ello, esa promoción quedaba “limitada” al “derecho a la asistencia”. Por último, dijo que el “modelo de salud” que iba a resultar del proyecto de ley ni iba a incorporar una “participación efectiva de la población” ni tampoco iba a ser “homogéneo” en todas las comunidades autónomas.

López Hueso, por su parte, fue duro al definir la ley propuesta como “obsoleta, anticuada y de dudosa financiación” por “discriminatoria, por incompleta, por exceso de burocratización, por centralista, por continuista” y “por primar el concepto económico sobre la salud”. “Esta ley no es una ley de todos, sino una ley del PSOE”, concluyó.

Votación definitiva en el Congreso en marzo de 1986

Las tres enmiendas de veto decayeron. Tras los últimos matices técnicos introducidos en el texto, volvió a someterse a la votación del Congreso. Fue el 18 de marzo. Carlos Ruiz Soto, de Alianza Popular, lamentó que el Senado no hubiera aceptado prácticamente ninguna de las enmiendas de su grupo para imprimir a la ley la “filosofía” de su texto alternativo. “El fondo de la cuestión que se debate en esta Ley General de Sanidad enfrenta dos maneras de contemplar la sanidad, dos maneras de contemplar lo que es la salud y dos filosofías diferentes de ver la sociedad”, dijo antes de insistir en que el texto final coartaba la “libertad” de elección de médico, especialista y hospital.

Por parte del PSOE, Palacios defendió la ley como “mecanismo motor” para impulsar la necesaria “reforma sanitaria” en España con un modelo “progresista y unitario”. El socialista destacó los cuatro ejes “fundamentales” del texto: su “constitucionalidad”, porque se ajustaba al artículo 43 de la Constitución; la “descentralización” en “el amplio sentido de garantizar y respetar la plena capacidad de las comunidades autónomas para organizar, desarrollar y responsabilizar sus servicios sanitarios públicos”; la “universalidad”, porque “su ámbito de actuaciones” abarcaba “a todos los españoles”; y la “acción unitaria”, al entender “que un sistema sanitario no puede ser eficaz y de todos si está disperso”.

El pleno aprobó todas las enmiendas a las que el Senado había dado luz verde. La Ley General de Sanidad entró en vigor el 19 de mayo de 1986, 20 días después de su publicación en el BOE el 29 de abril.