Jon Darpón Sierra.
El Sistema de Salud Colombiano: amplia cobertura y colaboración público-privada
Jon Darpón Sierra es vicepresidente global de prestación sanitaria de Keralty Health y exconsejero de salud del Gobierno Vasco
Colombia es un país de aproximadamente 53 millones de habitantes con una edad media de 31 años y una esperanza de vida de 77,5 años (DANE y OCDE, 2025) que atraviesa una transición demográfica y epidemiológica marcada por la disminución de la natalidad, el envejecimiento progresivo y el aumento de las enfermedades crónicas y transmisibles.
Sistema de salud y financiación
Colombia cuenta con un sistema sanitario de cobertura prácticamente universal. Según Ministerio de Salud y Protección Social, en 2025 el 98,42 % de la población estaba afiliada. El modelo se articula principalmente a través del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), creado por la Ley 100 de 1993. Combina la financiación y el aseguramiento a través de Entidades Promotoras de Salud (EPS) y la prestación de servicios sanitarios por medio de Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud (IPS). Este modelo se ha fortalecido con la Ley Estatutaria 1751 de 2015 que reconoce la salud como derecho fundamental autónomo.
Desde su aprobación, la Ley 100 ha ampliado notablemente la cobertura poblacional y la cartera de servicios, en especial para los grupos con menores ingresos y mayor vulnerabilidad. Sin embargo, persisten barreras de acceso y desigualdades sociales y territoriales, especialmente en las zonas rurales y dispersas, lo que se refleja en menor oferta de servicios sanitarios y disponibilidad de medicamentos.
La financiación del sistema de salud combina cotizaciones, recursos tributarios nacionales y territoriales, transferencias públicas y otras fuentes. La Unidad de Pago por Capitación (UPC) es el mecanismo básico para financiar el aseguramiento público. Tiene un valor reconocido para cada persona afiliada a una EPS con el objetivo de financiar las prestaciones cubiertas por el Plan de Beneficios de Salud (PBS). La financiación de la UPC se realiza a través de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), que es el organismo que reconoce y gira los recursos.
El PBS es el conjunto de servicios y tecnologías en salud al que tienen derecho los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en salud, definido y actualizado por la normativa, Decreto 780 de 2016.
El cálculo de la UPC y su ajuste anual guardan relación con el perfil de riesgo de la población, las necesidades asistenciales, la utilización de los servicios y los costes sanitarios relacionados con el PBS. Adicionalmente hay prestaciones no incluidas en el PBS que pueden tener otros mecanismos de financiación (presupuestos máximos, fallos judiciales, tutelas…).
El sistema de salud se articula a través dos grandes regímenes de afiliación —el contributivo y el subsidiado—, además de otros regímenes menores de excepción, para docentes, Fuerzas Armadas y Policía. Cada régimen dispone de mecanismos de financiación específicos.
El régimen contributivo está dirigido a los trabajadores con capacidad de cotización, tanto asalariados, autónomos con capacidad de pago y pensionados, como a sus beneficiarios. Se financia mediante las cotizaciones obligatorias, complementadas por mecanismos de solidaridad y recursos públicos. Las aportaciones se determinan de acuerdo con la situación laboral y los ingresos de cada cotizante.
El régimen subsidiado garantiza el aseguramiento de las personas que no pueden cotizar al régimen contributivo y cumplen los criterios establecidos para recibir financiación pública. Se sostiene a través de recursos públicos nacionales y territoriales, así como con los mecanismos de solidaridad del sistema. Las personas afiliadas a este régimen tienen derecho a las prestaciones del PBS, en condiciones de igualdad con las del régimen contributivo. La diferencia entre ambos regímenes es fundamentalmente de afiliación y financiación, no de catálogo de prestaciones. Este diseño ha permitido ampliar la protección sanitaria de la población con menores recursos.
Las Entidades Promotoras de Salud (EPS)
Las EPS pueden tener participación mayoritariamente pública o ser privadas, desempeñan un papel central en el sistema de salud. Son las entidades responsables del aseguramiento y también de organizar y garantizar el acceso de sus afiliados a las prestaciones previstas en el PBS, para lo cual gestionan el riesgo poblacional en salud, planifican, contratan y configuran sus redes de servicios asistenciales, que son prestados a través de Instituciones Prestadoras de Servicios (IPS) públicas y privadas.
En Colombia se permite cierto grado de integración vertical entre EPS e IPS. El límite según el cual una EPS puede contratar con IPS propias, directamente o a través de terceros, se sitúa en el 30 % del valor total de su gasto en salud, de acuerdo al artículo 15 de la Ley 1122 de 2007. Esta norma busca limitar riesgos de posición dominante y conflictos de interés, para evitar perjudicar la competencia, la calidad o la libertad de elección.
El modelo de salud busca combinar la gestión del riesgo con una financiación solidaria, a la vez que incentiva la prevención, la continuidad asistencial y el uso eficiente de los recursos. No obstante, en los últimos años la financiación del sistema y la insuficiencia de la UPC ha supuesto un riesgo importante para el sistema y una tensión continua entre gobierno, EPS, prestadores sanitarios, y distribuidores y compañías farmacéuticas.
Aseguramiento privado
Junto al aseguramiento obligatorio existe una oferta de aseguramiento privado para medicina prepagada y otras pólizas de salud complementarias, utilizada por sectores de rentas medias y altas buscando fundamentalmente mayor capacidad de elección y un acceso más ágil. Esta oferta convive con el sistema obligatorio, pero no lo sustituye como mecanismo general de protección.
Prestación de servicios sanitarios
Las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud (IPS)
La prestación sanitaria en Colombia se articula mediante una red plural de IPS públicas y privadas, en un modelo de separación funcional entre financiación, aseguramiento y provisión asistencial que permite aprovechar todos los recursos asistenciales.
Las IPS prestan directamente la asistencia e incluyen hospitales, clínicas, centros de atención primaria, centros de salud mental, ambulatorios, laboratorios, servicios de diagnóstico y otras entidades sanitarias.
Las Empresas Sociales del Estado (ESE) constituyen la red sanitaria pública y prestan servicios hospitalarios y de atención primaria. El sector privado tiene un papel destacado en la provisión, especialmente en atención hospitalaria, especializada y diagnóstica. La complementariedad entre ambos sectores permite ampliar la capacidad asistencial, pero requiere mecanismos eficaces de contratación, intercambio de información, referencia y contrarreferencia, y evaluación de resultados.
La Atención Primaria
La Atención Primaria (AP) es uno de los ámbitos con mayor potencial de mejora en el sistema de salud. Colombia ha desarrollado una importante capacidad hospitalaria y especializada en los grandes núcleos urbanos, pero en las zonas rurales y dispersas la disponibilidad de servicios de AP, profesionales, infraestructuras y tecnología sigue siendo escasa y desigual.
La AP en ningún caso debe concebirse como una alternativa de bajo coste a la atención hospitalaria, sino como la base organizativa de un sistema integral, longitudinal, continuado y eficiente.
Fortalecer la AP es indispensable y exige superar un modelo basado en consultas aisladas y avanzar hacia equipos multidisciplinares con responsabilidad en una población definida. Estos equipos deben integrar promoción y prevención de la salud, medicina general, enfermería, pediatría, ginecología, salud mental, atención domiciliaria y coordinarse con los servicios sociales y comunitarios. Así, podrían resolver los problemas más frecuentes cerca del domicilio y ofrecer seguimiento continuado a las personas con enfermedades crónicas, reduciendo descompensaciones y hospitalizaciones evitables.
Algunos de los sucesivos gobiernos han impulsado estrategias de atención primaria, redes territoriales integradas y equipos de salud comunitaria. También la articulación con sectores como educación, vivienda, y servicios básicos como agua y saneamiento han sido componentes de la estrategia, pero su consolidación necesita de financiación estable, personal suficiente y coordinación efectiva entre los diferentes servicios.
Integración asistencial y coordinación territorial
Uno de los principales desafíos del Sistema de Salud Colombiano es mejorar la articulación de prestadores de distintos niveles de complejidad y diferente titularidad para facilitar el tránsito del paciente entre los diferentes niveles de atención. Para ello se requiere una coordinación estructurada con mecanismos de referencia y contrarreferencia, protocolos compartidos, sistemas interoperables de información y responsabilidades bien definidas.
La integración no exige que todos los prestadores pertenezcan a la misma organización, pero requiere una coordinación y financiación alineada, acuerdos estables entre prestadores, mecanismos de referencia y contrarreferencia, protocolos conjuntos, sistemas de información compartidos y evaluación de resultados. El objetivo es impedir que la fragmentación institucional interrumpa la continuidad asistencial.
Gasto sanitario
Según la OCDE, el gasto sanitario total de Colombia en 2025 fue equivalente al 8,1 % del PIB, frente al 9,3 % de promedio de la OCDE; el gasto sanitario total por habitante fue de 1.877 USD ajustados por paridad de poder adquisitivo (PPA), frente a 5.967 USD de promedio en la OCDE. Lo que muestra que el sistema colombiano opera con recursos considerablemente inferiores a los de los países desarrollados.
Respecto al gasto sanitario de bolsillo según datos de la OCDE de 2023, en Colombia representa en torno al 9%, una proporción contenida comparada con la media en los países de la OCDE que se situó alrededor del 19%.
En los últimos años, la insuficiente financiación de la UPC ha generado en las EPS dificultades de liquidez y deterioro patrimonial, lo que ha debilitado la estabilidad del sistema de salud. En este contexto, la intervención administrativa del Estado sobre algunas EPS y los procesos de reorganización institucional han intensificado el debate sobre la sostenibilidad del modelo, la distribución de recursos y la capacidad del Estado para supervisar el aseguramiento y garantizar la prestación asistencial y farmacéutica. Para analizar con objetividad la situación convendría diferenciar los desequilibrios estructurales de financiación, de los problemas de gestión de cada entidad y las deficiencias de supervisión, teniendo presente que las dificultades actuales no responden a una única causa.
Más allá de las diferencias ideológicas, el objetivo debe ser garantizar a toda la población una atención oportuna y de calidad, con independencia de sus ingresos o lugar de residencia, y asegurar que los recursos públicos se gestionen con transparencia y eficiencia.
Necesidades y prioridades del Sistema de Salud
El sistema de salud colombiano representa una experiencia relevante en Latinoamérica de ampliación de la cobertura poblacional en salud, mediante un modelo de aseguramiento solidario y una provisión plural de servicios.
La experiencia colombiana muestra que es posible ampliar la afiliación sin establecer necesariamente un servicio de salud de titularidad y provisión predominantemente público. También pone de manifiesto que un sistema de aseguramiento amplio necesita una gobernanza sólida, financiación suficiente, supervisión efectiva y redes capaces de garantizar la continuidad asistencial.
En este momento, el debate sobre el modelo de salud en Colombia está centrado sobre las siguientes prioridades:
1. Sostenibilidad y liquidez del sistema. Las deudas acumuladas, las controversias contractuales y las dificultades financieras de EPS y prestadores requieren soluciones que aseguren la viabilidad del sistema. Cualquier proceso de intervención, liquidación o transformación institucional debe tener en cuenta al conjunto, y evitar trasladar los problemas de organización y financieros de una entidad a otra sin resolverlos.
2. Garantía de una financiación suficiente, estable y transparente. Es indispensable contar con una metodología técnica y verificable para calcular y actualizar la UPC. Esta debe reflejar tanto las variables generales de ajuste, como el perfil de morbilidad y riesgo de la población, y asegurar un flujo oportuno de recursos.
3. Mejorar la accesibilidad y reducir las desigualdades territoriales. Las diferencias entre las grandes ciudades y las zonas rurales, dispersas o afectadas por conflictos armados requieren políticas específicas de infraestructura, transporte y disponibilidad de profesionales sanitarios.
4. Fortalecer la atención primaria. Colombia necesita equipos de atención primaria estables, multidisciplinares y resolutivos, capaces de atender los problemas de salud más prevalentes y de menor complejidad, realizar seguimiento de pacientes crónicos y coordinarse con la atención especializada. La prevención y la detección precoz deben ser prioridades operativas y presupuestarias. Así como, enlazar el sistema de salud con los servicios sociales y la comunidad.
5. Abordar la cronicidad, el envejecimiento y la salud mental. La transición epidemiológica exige reforzar la prevención cardiovascular, el control de la diabetes, la atención oncológica, la rehabilitación, los cuidados de larga duración y la salud mental desde redes sanitarias con enfoque comunitario, y especial atención a las poblaciones más vulnerables.
6. Mejorar el acceso a medicamentos y tecnologías sanitarias. Es necesario asegurar el abastecimiento de medicamentos y mejorar la planificación y evaluación de tecnologías, así como diferenciar el desabastecimiento del mercado de las barreras en la dispensación, contratación o pago.
7. Fortalecer la gobernanza. El sistema de salud necesita responsabilidades bien delimitadas, gestores profesionales, órganos de gobierno eficaces, evaluación independiente y rendición de cuentas.
8. Integrar los sistemas de información y medir resultados. La interoperabilidad de la historia clínica, que ya cuenta con un marco normativo, junto a la calidad de los datos clínicos, la adecuada gestión del riesgo y la evaluación de resultados, deben contribuir a mejorar la calidad asistencial.
9. Dar estabilidad al sistema e introducir las reformas necesarias. Las modificaciones estructurales del sistema de salud deben responder a objetivos explícitos, calendarios realistas, evaluación independiente y participación del conjunto de los actores. Un cambio institucional requiere un plan de transición, financiación adecuada, garantías de continuidad asistencial, y mecanismos para corregir los efectos no previstos.
Conclusiones
Colombia ha desarrollado a partir de la Ley 100, durante las últimas décadas, un sistema de salud con una afiliación muy amplia, profesionales bien formados, eficiencia operativa y resultados en salud, pero precisa mejorar la accesibilidad, reducir las desigualdades territoriales y garantizar su sostenibilidad.
La experiencia internacional demuestra que no existe un único modelo organizativo capaz de resolver todos los problemas sanitarios de un país, por lo que la discusión no debería reducirse a una elección entre mercado y Estado. La prioridad debe ser dar continuidad al actual sistema de salud alineando mejor la financiación, el aseguramiento y la prestación con las necesidades de la población. Esto requiere preservar los avances en cobertura y diseñar una arquitectura institucional que garantice el derecho a la salud, promueva la prevención, mejore la calidad asistencial, proteja a la población con mayores dificultades económicas y maximice el beneficio sanitario de cada peso invertido.
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Fuentes bibliográficas
• OCDE. Panorama de la salud 2025: Colombia: https://www.oecd.org/es/publications/panorama-de-la-salud-2025_5345f1bd-es/colombia_69cc7719-es.html
• Ministerio de Salud. Resolución 2764 de 2025 (UPC 2026): https://www.minsalud.gov.co/Normatividad_Nuevo/Resolucion%20No%202764%20de%202025.pdf
• Ministerio de Salud. Comportamiento del aseguramiento: https://www.minsalud.gov.co/Proteccion-Social/Regimensubsidiado/Paginas/coberturas-del-regimen-subsidiado.aspx
• Ley 100 de 1993. Gestor Normativo de Función Pública: https://www1.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?0=&i=5248
• Ley 1122 de 2007, artículo 15 / Sentencia C-1041 de 2007: https://www1.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=97530
• Ley 1438 de 2011. Gestor Normativo de Función Pública: https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=41355
• Banco Mundial. Gasto de bolsillo, Colombia: https://data.worldbank.org/indicator/SH.XPD.OOPC.CH.ZS?locations=CO
• ADRES. Informes de financiación : https://www.adres.gov.co/entidades-territoriales/financiamiento/informe-financiacion
