La sanidad constitucional, una garantía en plenas tensiones territoriales

Hace exactamente 45 años, España daba a luz a la ley fundamental por la que pasó a regirse, desde ese señalado 1978, el sistema de gobierno del país, la Constitución. Han sido 45 años que no han estado exentos de tensiones políticas y territoriales que han afectado, entre otros sectores, a la sanidad, y en los que el texto original no ha sufrido ninguna actualización al respecto. Independencia o amnistía son palabras que no han hecho más que ganar protagonismo en el entorno político actual y que pueden afectar a los servicios sanitarios. Para ello, expertos juristas han analizado en Redacción Médica el rumbo que tiene que tomar el texto constitucional en su 45º aniversario.

"El problema de nuestra Constitución cuando cumple 45 años es que no se ha actualizado, se ha quedado parada como una foto fija del año 1978, y nuestro problema actual es que es muy difícil que en España haya consenso como entonces para aprobar nada. La Constitución de 1978, ubicada en el difícil contexto en que fue aprobada, solo puede merecer una muy positiva valoración. Sorprenden algunos ataques que recibe, descontextualizados, anacrónicos y, por ello, injustos. Es la constitución que mayor estabilidad y progreso nos ha dado y tiene muchas cosas que no hace falta corregir", señala Ricardo De Lorenzo, presidente de De Lorenzo Abogados y jurista especializado en sanidad.

La situación actual para una reforma de la constitución debe caminar, como señala el jurista, entre dos "aventuras peligrosas": la secesión y el inmovilismo, a las que tacha de revolucionaria (la primera) y de reaccionaria (la segunda), pero ambas "igualmente insensatas". "La independencia entrañaría unos costes de transacción impagables a medio plazo y más aún si no fuera fruto del acuerdo, sino de una voluntad unilateral de secesión, un daño irreparable para ambas partes. Pero no menos suicida es el inmovilismo, parapetarse tras la Constitución sin acometer cambios y devaluar día a día su eficacia y valor normativo mientras los más jóvenes discuten la representatividad del sistema y la calidad de la democracia", añade.

Elviro Aranda, catedrático en Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid, vicerrector adjunto de personal docente e investigador y director del Instituto Manuel García Pelayo, destaca que los problemas territoriales en España "han sido permanentes" desde el proceso constituyente y por lo tanto la cuestión territorial "está sin resolver", sobre todo la cuestión entre competencias entre el Estado y las comunidades. "Se mantiene una situación de conflicto que ha llevado a muchos recursos ante el Tribunal Constitucional, muchas de estas cuestiones se han tenido que resolver mediante recursos de inconstitucionalidad o conflictos de competencias. La cuestión territorial en España viene de lejos y me temo que seguirá siendo un problema durante más tiempo", apostilla.

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De Lorenzo: "Sería conveniente estudiar una modificación legislativa para que, de los 20 vocales del Consejo General del Poder Judicial, al menos la mitad fuera elegida directamente entre los propios jueces".

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¿Puede la tensión territorial afectar al derecho de acceso a la sanidad?

Uno de los principios definidores de la asistencia sanitaria pública, como apunta De Lorenzo, viene siendo el de equidad en el acceso a las correspondientes prestaciones; un principio vinculado a la idea de igualdad. "Así, por ejemplo, la Ley de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud sitúa el objetivo de equidad en la protección de la salud, en la línea de desarrollo del principio constitucional de igualdad", recoge. Y recuerda que un importante aspecto del principio de igualdad en nuestro sistema sanitario público descentralizado es el que deriva precisamente de la estructuración territorial de los correspondientes servicios.

"La exigencia de que la actual organización territorial del Estado no desemboque en desigualdades entre territorios y entre personas está presente en la propia Constitución: su art. 138.2 dispone que 'las diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autónomas no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales' y el art. 139.1 establece que 'todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado'. La organización territorial descentralizada a la que responde nuestro modelo público sanitario no deja de tener, pese a los mandatos constitucionales de igualdad, múltiples riesgos de fragmentación y desigualdad, tanto en el acceso a las prestaciones como en su contenido, financiación y gestión", completa.

Por ello, De Lorenzo ha enumerado algunas de las vías para su reforzamiento. Entre otras, señala que es "fundamental" el fortalecimiento de la posición institucional de la Fiscalía General del Estado que evite, de forma simultánea, la inmediata elección entre personas que hayan desempeñado recientemente responsabilidades políticas o de gobierno. "Con respecto del Consejo General del Poder Judicial, órgano de gobierno del Poder Judicial (artículo 122.2 CE), sería deseable la reconsideración de las reglas acerca de su elección y composición. Frente a lo establecido en la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1985, en línea con lo propuesto en el Informe de la Comisión Europea sobre el Estado de Derecho en 2022, sería muy conveniente estudiar una modificación legislativa para que, de los veinte vocales del Consejo, al menos la mitad fuera elegida directamente entre los propios jueces", propone.

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Arbós: "Si conectamos el derecho a la salud con el derecho a la vida, la Constitución no necesita en este sentido ser reformada ni más precisa"

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La cuestión más sanitaria ha sido abordada también por otro catedrático en Derecho Constitucional, en este caso por Xavier Arbós, de la Universidad de Barcelona. En materia de sanidad, el Estado tiene la competencia para establecer la legislación básica y, a la vez, para coordinar. Arbós ha planteado su estrecha relación entre el derecho a la salud y el derecho a la vida: "La igualdad en el acceso tiene que estar admitida. Otra cosa es que pueda haber variaciones en el régimen jurídico de cada comunidad en uso de las competencias que tienen en materia de sanidad, pero en la medida en que cada una tiene su propio régimen jurídico, puede haber alguna diferencia, pero para eso están los convenios entre comunidades que permiten que una preste servicios hospitalarios a personas de otros", explica.

Otra punto distinto podría ser el acceso a la sanidad de las personas que no tienen la ciudadanía. "Creo que hay que entender que siendo el derecho a la vida una conexión al derecho a la salud, pues de este puede depender la vida, siendo la vida un derecho fundamental que no distingue entre ciudadanos y extranjeros, la perspectiva coherente con eso es que debe facilitarse sin discriminación el acceso a la salud de manera inmediata y con condicionantes para que no se convierta en una descarga sobre el Sistema Nacional de Salud", destaca. Con esta conexión vida-salud, aportada por Arbós, la Constitución no necesita "ninguna reforma" ni ser más precisa. Basta acomodar la interpretación que damos a esos dos preceptos en un sentido abierto para que puedan corregirse los posibles casos de "turismo sanitario" y el mantenimiento de la salud pública en general.

¿A qué riesgos se enfrenta el texto constitucional?

En cuanto a los riesgos a los que se enfrenta el texto constitucional en los puntos más 'candentes' como el de la amnistía, De Lorenzo analiza que, a lo largo de su carrera, ha tenido las oportunidades de tramitar indultos para médicos y profesionales sanitarios, facultad del Gobierno que exonera de pena al condenado en firme. "La amnistía es un instrumento legal cuya finalidad es la eliminación del delito para una determinada colectividad durante un período de tiempo definido. Mientras el indulto es una facultad del Gobierno que exonera de pena al condenado en Sentencia firme, la amnistía es una 'competencia' del legislador que declara la inexistencia del hecho que produce la consecuencia penal asociada a priori, determinando el archivo y reparación de las causas penales o administrativas relacionadas en cualquier estado procesal", explica.

Desde su opinión, afirma la "irreparable inconstitucionalidad" de la amnistía en nuestro actual Estado de Derecho. "Se trata, pues, de un instituto orientado a la transición entre cambios de sistemas políticos de manera pacífica, sin cabida en sistemas democráticos parlamentarios donde los derechos y libertades políticas se encuentren plenamente garantizados", añade.

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Arbós: "Las estructuras sanitarias y los profesionales de la sanidad son todo menos personas que se puedan dejar llevar por las cuestiones de tensión territorial"

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En cuanto a Elviro Aranda, explica que la Constitución ha funcionado "bastante bien durante estos 45 años": "Si lo miramos con perspectiva de cuál ha sido nuestra historia constitucional en los últimos 200 años, la Constitución del 78 es un texto que ha servido muy aceptablemente para la transformación de la sociedad española en estos tiempos. Hay cuestiones que pueden ser mejorables, por ejemplo lo relacionado a la conformación o al despliegue del estado de las autonomías", concreta. Ante esto, plantea que el sistema "funciona adecuadamente" y es importante fijar la mirada jurídica en aquello que "no está funcionando", "la clase política". "Los problemas que tiene España ahora no son por la Constitución, sino por la gestión política en conjunto", ha sentenciado.

A pesar de que la tensión territorial es "inevitable" en algún grado en los países descentralizados con pluralidad de lenguas y culturas, Xavier Arbós recuerda que precisamente la democracia está para acomodarlo, y la cultura política "para evitar que eso se desborde". "A mí lo que me preocupa es la polarización actual en la cual las tensiones territoriales pueden ser instrumentalizadas para fomentar prejuicios y estereotipos de unas comunidades con respecto a otras. Y esto puede llegar a cargar, aunque no estamos cerca de ello, cuestiones de asistencia sanitaria", señala. 

Frases como "están ocupando nuestras camas y servicios sanitarios personas de otras comunidades que no tienen contrapartidas" preocupan a Arbós y, si la polarización y la manipulación de las tensiones interterritoriales llegan hasta este punto, "tendremos que preocuparnos aún más". Sin embargo, concluye con una nota optimista al añadir que, dejando de lado los liderazgos políticos "que quieren pescar" en la tensión interterritorial, lo que son las estructuras sanitarias y los profesionales de la sanidad "son todo menos personas que se puedan dejar llevar por estas cuestiones". "Creo que en el peor de los casos todo se quedará, y ya es grave, en el uso de este tema por parte de líderes políticos, pero en ningún caso creo que llegue a afectar el núcleo esencial que es la atención sanitaria", confirma.