"La europeización del derecho sanitario es importante para crear identidad"

El derecho sanitario europeo es el resultado de un abanico de mezclas. De hecho, la Unión Europea carece de una competencia específica en materia sanitaria y, por norma general, las políticas de salud quedan en manos de los Estados miembros. A partir de esta paradoja, 17 académicos se reunieron para responder a una pregunta: cómo es posible que exista un derecho sanitario europeo sin que la Unión Europea tenga realmente competencias en este ámbito. Desde ese planteamiento, trataron de encontrar una base común del derecho sanitario europeo para así dar coherencia a su desarrollo. El resultado fue la metáfora del árbol: un árbol que tiene un tronco único y luego se va desarrollando en distintas ramas y hojas. “Esta metáfora también refleja la forma de crecimiento de esa enciclopedia del derecho sanitario, que progresivamente se va volviendo más frondosa”, matiza Joaquín Cayón de las Cuevas, el español que ha formado parte de este grupo de investigadores, en una entrevista con Redacción Médica.

Cayón explica que el artículo Conceptualización del Derecho Sanitario de la Unión Europea constituye “una propuesta de sistematización colectiva”. “Trata de ofrecer una nueva mirada que permita repensar esta amalgama de normas que venimos a llamar derecho sanitario europeo, con una finalidad muy concreta: dotarlo de autonomía científica”. Es decir, que el derecho sanitario cuente con sus propios principios rectores para que, en caso de lagunas o contradicciones, los conflictos puedan resolverse desde los propios principios del derecho sanitario. “Creemos que este es el primer paso para que existan cátedras de derecho sanitario europeo”, asegura.

Asimismo, vincula esta propuesta jurídica con la construcción de una identidad europea. “Creo que la europeización del derecho sanitario es importante y que este modelo ayudaría, de alguna manera, a homogeneizar y estandarizar determinadas prestaciones para que la ciudadanía europea tenga también una identidad común”, sostiene. Además, entre las lecciones aprendidas, destaca una que interpela directamente al ordenamiento nacional: “Nos gustaría trasladar esta reflexión al ordenamiento jurídico español. Creemos necesaria una reconfiguración del derecho sanitario para adaptarlo a los nuevos tiempos”, afirma.

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"Si no ofrecemos una salida al sector, lo estamos empujando a la clandestinidad"

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¿Cuáles son los grandes retos del derecho sanitario europeo?

La geopolítica, la digitalización, el reto demográfico, la cronicidad de las enfermedades o la transformación del paciente agudo en un paciente cada vez más crónico están cambiando la forma de entender la atención sanitaria y también su gestión. Un contexto de transformación al que el derecho sanitario europeo tampoco es ajeno y que obliga a la Unión Europea a enfrentar grandes retos.

Cayón tiene claro cuál debería ser el orden de prioridades. Por un lado, considera que Europa debe dar una respuesta regulatoria al fenómeno digital. Insiste en la necesidad de repensar todo lo relacionado con la inteligencia artificial. “Si no ofrecemos una salida al sector, lo estamos empujando a la clandestinidad. Es decir, si la inteligencia artificial aplicada a la salud se configura como un modelo binario, en el que o tienes marcado CE o no la puedes utilizar, es muy probable que empujemos al sector hacia soluciones alternativas que tampoco serían deseables”, explica.

La gestión de las crisis y las emergencias sanitarias es otro de los grandes retos sobre la mesa. La pandemia del covid-19 fue un punto de inflexión que obligó a Europa a dar sus primeros pasos en esta materia. La compra pública conjunta de vacunas y la creación de un centro europeo de emergencias marcaron el camino a seguir. Sin embargo, el experto advierte de que aún “queda mucho por recorrer” y reclama “un marco común en el que estos desarrollos, que no solo tienen una dimensión jurídica, sino también política e institucional, puedan desenvolverse”. “No caben soluciones nacionales a problemas de carácter global”, insiste. Por ello, el momento actual exige una solución que pueda poner fin a los problemas globales.

Así, la hoja de ruta pasa por una regulación equilibrada de la inteligencia artificial en esta materia y la digitalización del ámbito de la salud pública. “Estas dos materias constituyen en estos momentos lo que se denomina en Bruselas hot topics, junto con un área en la que soy optimista, que es el tema de la estrategia farmacéutica europea”, relata Cayón. Además, para él hay una tercera clave, que es la teleasistencia. Sin embargo, sobre esto es mucho más pesimista. “Creo que no hay un contexto en estos momentos ni competencial ni de oportunidad que permita el establecimiento de estándares mínimos comunes”, reconoce.

¿Cómo se construye el derecho sanitario europeo?

A lo largo de la conversación, Cayón insiste varias veces en la idea de amalgama del derecho sanitario europeo. Así, sobre el papel de las instituciones nacionales y europeas, reconoce que la Agencia Europea del Medicamento (EMA) “es un avance espectacular en la configuración y la legitimización de las políticas farmacéuticas europeas”. Sin embargo, matiza que esta no permite, de alguna forma, introducir en la cartera de servicios determinados fármacos. “Lo que hace es autorizar que las agencias nacionales puedan, a su vez, autorizar a nivel doméstico la introducción, ya sea de medicamentos o de productos sanitarios, que luego, para implementarlos en la cartera de servicios, tienen que ser negociados a través de la Comisión de Precios con el Ministerio. Bajo mi punto de vista, constituye un excelente ejemplo del equilibrio que hay que buscar entre derecho europeo y derecho nacional, porque tampoco debemos olvidar que no sería deseable que esto estuviera gobernado a nivel europeo con carácter exclusivo y excluyente”, afirma.

Por otro lado, en lo que respecta a la tensión entre la protección de la salud pública y la lógica del mercado interior en la normativa europea actual, Cayón defiende que las libertades comunitarias no se centran únicamente en la unidad de mercado. Por el contrario, trabajan en la configuración de Europa como un espacio económico único, sin fronteras ni aduanas, en el que bienes, servicios, personas y productos circulen como lo harían dentro de un mismo país. “La historia desde el año 1957 ha demostrado que, desde la perspectiva de la conglomeración, la unidad de mercado favorece a la salud pública, sin ningún género de dudas”, asegura.

En este punto, vuelve a referirse a la pandemia para explicar que una respuesta exclusivamente nacional tiene límites, ya que habría dificultado la compra de vacunas y la gestión coordinada de la crisis. “Fue un momento en el que reverdecieron los llamados brotes verdes en cuanto a la configuración de un proyecto que también está, de alguna manera, en el espíritu de esta investigación, que es la Unión Sanitaria Europea, para la configuración de un espacio de estándares mínimos comunes”, apunta. Así, sobre la relación entre mercado y salud, incide en que “no se trata de una homogeneización de todo, sino simplemente de que existan garantías mínimas comunes a todos los Estados miembros en cuanto a la prestación de un servicio que consideramos esencial para la dignidad de las personas, que es el servicio sanitario”.

En lo que respecta al plano puramente legislativo, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) no tiene capacidad para crear derecho. Sin embargo, su papel interpretativo puede hacer que gane cada vez más relevancia para condicionar la cuestión sanitaria. El TJUE actúa como un órgano de orientación y puede adoptar lecturas más “federalistas”, aplicando de forma más expansiva la doctrina de la conexidad, o bien enfoques más restrictivos, reforzando el principio de subsidiariedad. Además, Cayón explica dos tendencias que están reconfigurando el marco europeo. Por un lado, la sustitución progresiva de directivas por reglamentos, que son normas directamente aplicables en todos los Estados miembros, aunque en algunos casos permiten ciertos márgenes de adaptación nacional. Por otro, la aparición de directivas de máximos, que no solo establecen mínimos de protección, sino también límites superiores. Cayón pone como ejemplo el Reglamento General de Protección de Datos o el nuevo reglamento europeo sobre sangre, tejidos y células, que refuerzan la armonización normativa y amplían el marco de actuación común.

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"Necesitamos clarificar esta amalgama de normas que no han respondido a una planificación previa"

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La gran encrucijada del derecho sanitario europeo

Con todo, Cayón asegura que “nos encontramos ante una encrucijada en la que vienen a coincidir en el tiempo factores del cambio de la forma de hacer medicina, cronicidad geopolítica, envejecimiento, deshospitalización, necesidad de reforzamiento de la atención primaria y una segunda encrucijada que se caracteriza por la configuración del derecho sanitario europeo”. Ante este panorama, el estudio de investigación lo que reivindica es, primero, la necesidad de “clarificación de esta amalgama de normas que no han respondido a una planificación previa como consecuencia de la ausencia de títulos competenciales”, y, en segundo lugar, la necesidad de alumbrar un espacio europeo de salud, un espacio europeo de salud en el que existan determinados requisitos mínimos a respetar por todos los Estados miembros. Algo de esto, afortunadamente, ya está sucediendo en el ámbito de los datos y probablemente tendríamos que, de alguna manera, extenderlo a otras realidades del fenómeno sanitario”, concluye.